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小城镇环境综合整治行动是全省性重点工作之一，是舟山市建设海上花园城市和定海区建设花园式国际人文港城的重要内容。为助推我区小城镇环境综合整治“一年一个样，三年大变样”行动如期顺利完成，今年7月份以来，区政协成立课题组相继到区镇治办、区城市管理局（综合执法局）等单位和白泉、小沙等镇（街道）开展了深入调研。根据调研情况，结合外地学习经验，形成了本调研报告，供区委、区政府参考。
一、我区小城镇环境综合整治行动基本情况
按照省、市要求，我区共有6个镇（街道）8个点需完成以“一加强三整治”（即加强规划设计引领，整治环境卫生，整治城镇秩序，整治乡容镇貌）为主要内容的小城镇环境综合整治任务。其中，白泉镇、干镇和马岙街道需在2017年完成整治任务，小沙街道、双桥街道、岑港街道和册子、长白需在2018—2019年完成整治任务。
据了解，我区第一批创建镇（街道）共需实施整治项目98个总投资3.9亿元。截至7月底，已开工项目95个、完成项目33个，项目开工率、完成率分别为96.9%和33.7%。累计完成投资2.13亿元，占计划总投资的54.5%。目前各镇街规划编制均已完成，环境卫生整治，城镇秩序整治，乡容镇貌整治正按照考核要求，倒排时间，全面推进。
二、我区小城镇环境综合整治行动面临的问题
经过前期调研，我区第一批小城镇环境综合整治行动虽然取得了阶段性成效，但也存在不少问题，主要体现在：
（一）部分规划设计特色缺失，功能或缺。目前规划设计工作都是镇（街道）为主体邀请有资质的设计单位编制，并由区镇治办请规划专家组织评审。编制期间，一些规划工作者对当地的乡土地理、历史文化、政治经济等诸多要素调研不够深入，规划内容特色缺失，千镇一面，加之镇（街道）缺乏专业的规划人才，而全区又没有小城镇环境综合整治规划专业评审机构，导致一些规划的实施很有可能造成小城镇建设框架不清晰、内容不精实现象。一些镇（街道）急于赶时间而投入建设，设计评审不够深入，在面广量大时间紧的情况下，存在建设到哪里设计到哪里的现象，有的甚至没有设计就开工建设，尤其容易造成给排水系统、排污系统、“三线落地”等市政工程在没有全局规划的情况下实现合理有效衔接，不利于小城镇长远发展。规划设计普遍存在重外表装饰轻功能建设的现象，最基本的基础设施、民生配套、产业集聚内容或缺。
（二）筹资渠道单一，财政压力大。据测算，我区三年共需实施小城镇环境综合整治项目231个，总投资6.6亿元，建设和后期管理所需资金需求巨大。原已基本对接完毕的5.6亿元专项资金由城乡建设集团统一向国开行以政府购买服务形式融资，但在6月初，国家财政部发文要求取消政府购买服务形式融资，资金筹措困难。目前资金都是由政府大包大揽，法人、个人参与投资的很少，在吸引社会资本参与上缺少有效的机制。如果不能吸引社会资金投入到小城镇建设中来，不仅影响小城镇功能建设的完善，同时也给区镇两级财政造成过大资金压力。从业态提升来看，除白泉外，其它镇（街道）主要街区业态提升不够快，有些街道盲目去投入上千万元进行“空房街”“无人巷”沿街立面改造的话，很有可能出现人气不旺、商气不足的现象，造成小城镇资源和财政资金的浪费。
（三）整治工作“一头热一头冷”，群众参与度低。前期宣传不到位，老百姓对小城镇环境综合整治的初衷不理解，不参与、不配合，导致政策处理周期长，进而影响项目推进速度，阻碍了整治工作顺利开展。尤其是沿街立面改造，外凸式防盗窗、屋顶太阳能拆除改造，空调外机移位等整治工作群众有不同声音，实际推进过程中，要达到考核要求难度很大。环境长效管理难，老百姓很难改变也没有迫切愿望想改变以往的生产生活习惯，导致小城镇主干道占道经营、流动商贩、环境脏乱差、“三车”混乱等问题整治难度大。
（四）时间紧、任务重，缺少长效管理机制。按省市要求，第一批镇（街道）从2016年12月启动整治行动到2017年9月要全部完成，期间要规划设计评审、政策处理、建筑施工等，任务重、时间紧。尤其是“三线落地”、道路施工项目多集中在镇（街道）交通要道，不可同时封闭施工，只能错位进行，而线路落地的施工和修复耗时较长，给整治工作的进度带来影响。整治工作存在重建设轻管理现象，尤其是对后续的长效管理关注不够、考虑不深。镇（街道）在新建改建了一些节点和启动一些建设项目后，乡容镇貌得到较大改善，但环境卫生、城镇秩序问题依然不少，管理和养护情况不容乐观。究其原因：一是融入不够，社区没有成为本次小城镇环境综合整治行动的主体，环卫、城管、市场等专业力量没有与当地社区联动管理，社区管理职能没有充分调动起来；二是队伍不强，目前镇（街）主要依靠城管队伍进行城镇秩序管理，力量比较薄弱，精力比较分散；三是保障不强，卫生、经营、建设管理等配套政策及经费投入都没能得到有效推进；四是建筑垃圾、废旧轮胎处置难，目前全区还没有一家可以接受和处置建筑垃圾和废旧轮胎的场所。
三、推进我区小城镇环境综合整治行动的建议
针对存在问题，为全面推进我区小城镇环境综合整治行动上水平、增特色、出亮点，为建设花园式国际人文港城创设良好人居环境，特提出如下建议。
（一）规划引领，体现特色，因地制宜彰显小城镇独特风貌。提升小城镇“颜值”要坚持规划引领，科学地编制规划方案，更好地体现小城镇独具的地域风貌和文化内涵。
一是突出特色，高起点编制规划。根据各镇（街道）地理位置、历史文化、产业基础、发展定位，因地制宜、突出个性，“一镇一品”地打造现代化小城镇新名片，避免落入“千镇一面”的俗套；注重保护、挖掘和传承乡镇的历史遗迹、传统文化，打造特色街区和亮点工程，有机更新现存的白泉十字街、岑港司前街、干龙潭街，打造有记忆的街区；规划要融合，既要符合上位规划，又要与“国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划”等多规合一，做到规划一张图，建设一盘棋。
二是实行驻镇（街道）规划师制度。根据需求，建立规划、建筑、市政、园林等方面专家服务队，发挥专家专业特长优势，不断完善规划设计方案，提高规划质量；在规划执行阶段，为整治工作“体检把脉”、“查问题、开处方”，科学推荐建筑风格、材质、样式，绿化树种等。
三是建设镇（街道）规划展示馆。推行“阳光规划”，请群众参与商议，接受群众对规划实施的监督，有条件的镇（街道）可以建设由立体沙盘模型、数字影片、多功能演示相结合的镇街规划展示馆；重视规划引领作用，体现规划的“刚性”，坚持“一张蓝图绘到底”，不因镇（街道）领导的调动而轻易改变。
（二）多方参与，产业支撑，探索民资民力融入机制。改变政府大包大揽的投资方式，破解资金瓶颈，减轻财政压力，想方设法吸引当地民资投入，减少政策处理难度。
一是多元融资。出台鼓励小城镇建设的财政扶持和金融扶持等一揽子政策，采取发债、贴息、奖励等多种形式，充分发挥财政资金投入的导向、示范和催化作用；创新投融资模式，鼓励支持小城镇建设投融资平台建设，吸纳各类社会资本投向小城镇基础设施及公共事业；发挥市场在资源配置中的基础性作用，调动社会参与小城镇建设的积极性，做到市场主导、政府主持、企业主体，尝试PPP、EPC等模式；实施财政奖补政策，把小城镇建设管理经费列入财政预算，并逐年增加。
二是筹资筹劳。在福建莆田，大量镇文化礼堂、老年人照料中心等都是由当地企业家捐资修建，并由周边百姓开展志愿服务。我们要打感情牌，出台激励政策，鼓励本地民营企业和在外成功创业乡亲投资参与回报家乡民生、公益事业项目建设；依托群团组织或社区党员干部发动，安排当地居民轮流做居家养老中心、文化礼堂、宗教祠堂的义工志愿者；大力发动当地村民参与农贸市场、小公园等基础设施建设。
三是壮大产业支撑。产业是小城镇发展的根基和持久动力，各镇（街）要立足传统产业做存量，把调整产业结构、促进产业聚集、提升产业水平、促进就业创业紧密结合；要立足特色产业做增量，本着“宜商则商、宜工则工、宜游则游、宜农则农”的原则，加快培育特色优势产业，形成布局合理、特色鲜明、集约聚集的小城镇板块经济产业核心。
（三）以人为本，共建共享，建立多元和谐的社会机制。小城镇环境综合整治是提高人民群众获得感和幸福感的民生工程。要坚持“以人为本、共建共享”的原则，全面提升当地居民的幸福指数。
一是紧紧发动和依靠群众，变“政府独奏”为“群众合唱”。进一步贴近群众生产生活，坚持问需于民、问计于民、问效于民；进一步加强舆论宣传，提高宣传实效，充分利用电视、报纸等传统媒体和网络、微信等新兴媒体，通过专栏、墙报、印发资料、悬挂标语、召开群众会议、开展活动等形式，尽可能地保障群众的知情权、选择权、参与权、监督权，营造全民参与环境整治的良好氛围；推广金塘镇渔农村环境卫生擂台赛并纳入社区年度考核办法经验，激发调动社区（村）全情全力参与整治行动，改变眼前社区不急乡镇急的尴尬局面；推广白泉镇项目建设群众监督员机制，选派村民代表、党员老干部、人大代表、经营户代表等，全程参与整治项目建设全过程，并协助做好群众的政策处理工作；对于外凸式防盗窗处置，应坚持灵活性和原则性相结合，既要向上反映情况，也要尊重社情民意，通过政策引导逐步实现规范。
二是引导对民间宗教信仰场所的管理。莆田市秀屿区东庄镇，妈祖庙和镇文化馆完全融为一体，成为当地的标志性建筑。宁德市蕉城区飞鸾镇，黄岳主题公园（寺庙建筑）主殿墙壁上挂满党建宣传标语。宗教文化的很多精髓与社会主义核心价值观有相似共同之处，建议加强党对宗教文化的引导，用爱国、敬业、诚信、友善等社会主义核心价值观来引导宗教场所文化建设。
三是完善功能，提高宜居环境。坚持公共服务优质化，重点提升农贸市场、主要街道停车场、候车亭、公园广场等文体休闲场所，最大限度满足小城镇居民衣食住行及精神文化需求，增强小城镇的承载力和吸引力；加大道路、管网等基础设施、公共服务投入，减少有“壳”无“核”现象。
（四）注重长远，标本兼治，建立小城镇管理长效机制。小城镇环境综合整治既要突击攻坚，敢向“顽疾”开刀求突破，更应注重长远，“细水长流”求实效。要本着“标本兼治、堵疏结合、着眼长远、补齐短板”的理念，建立小城镇管理长效机制。
一是堵疏结合，补齐垃圾处置的短板。实行建筑垃圾资源化处理。建筑垃圾经分类加工，可制成道路结构层材料、墙体材料、市政设施产品等，在我国多地已得到生产应用。建议我区引进建筑垃圾再生资源回收利用企业，布点建立建筑垃圾回收中心，让建筑垃圾“用得了、运得走”。实行废旧轮胎无害化处理。学习借鉴福建莆田秀屿区经验，引进精细胶粉项目，利用LNG冷能将废旧轮胎冷冻至很低的温度，通过机械粉碎的方式制成精细胶粉，无害化处理废旧轮胎，同时带来可观的经济效益；推进生活垃圾分类回收利用。建立市场化机制，用经济手段引导居民推进生活垃圾有效分类，推广“户分类，社区（村）收集，镇（街道）运转，区处置”的生活垃圾处理模式。
二是深化改革，提高综合执法效能。打通编制内外城管身份转换渠道，破解镇街基层城管职务上升通道，提高基层编外城管队员的积极性，从而提高执法效率；整合城管、市场、税务、交警、派出所、社区、村的力量，改变社区管理力量与专业执法力量“两张皮”现象，加大整治的广度深度力度；发展智慧城管、智慧交通，并实现相互融合，让小城镇的主要街道、主要路口、主要场所上线联网，实现城镇管理提档升级；学习借鉴宁德市蕉城区飞鸾镇公安交通管理“三位一体”远程执法系统管理经验①，发挥现代信息技术的优势，逐步解决小城镇管理人少量大的困难。
三是创新管理，巩固整治行动成果。小城镇“三分建，七分管”，只有实现群众自治和制度化常态化管理，才能实现良性循坏。要及时制定相关配套政策，完成“门前三包”等卫生、经营、建设、停车等管理制度，做到有章可循、有序可尊；学习借鉴海宁市黄湾镇“鲜花公约”机制，激励小城镇商户自我管理②；完善“政府监管考核，企业个人服务”的环境卫生保洁、“三车”停放管理等政府购买服务内容的考核机制，对成效突出的给予奖励，对成效不明显的进行调整。
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①公安交通管理“三位一体”远程执法系统目前已在宁德市推广应用，是飞鸾中队立足辖区警力少、战线长的现状，尝试开发的一套集交通研判、交通宣传、交通整治的“三位一体”智能化综合管理平台。依靠这套系统，中队7个工作人员（含临聘），实现了对该镇98km2辖区的有效管辖。该系统通过交通流量统计、远程喊话劝导教育、交通违法抓拍、LED屏幕宣传及违法行为处罚结果公布等多种管理手段相结合实现交通治安管理目标。
②黄湾镇结合自身实际，形成了“鲜花公约”机制。小镇的每家商户门口，都统一设置了经营户公告牌，公告牌下有个铁框，放着数量不等的鲜花，最少的一盆，最多的三盆。每盆鲜花对应商户一项‘荣誉，分别是守法经营鲜花、环境卫生鲜花和文明停车鲜花。奖励鲜花统一设置在门前柱上，每季更换一次，实现对每家商户经营环境一目了然，更换后的鲜花由经营户自行保管，达到装扮店面、邻里约束、自我管理等多种激励。据黄湾镇统计，“鲜花公约”实施一个月后，全镇越门经营从原来的每天30多起下降到1-2起，巡查发现率下降了95%以上。
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